NOiV – De nieuwe kleren van de keizer

Nederland stond in 2007 plotsklaps in de voorhoede van de open source beweging. Het actieplan Nederland Open in Verbinding gaf, zij het redelijk laat, invulling aan de in 2002 unaniem aangenomen motie Vendrik. De Tweede Kamer toonde zich op 12 december 2007 tevreden, erg tevreden zelfs. Het plan zelf werd in het buitenland zo populair dat een Engelstalige versie werd geproduceerd. Nederland was op weg een paradijs voor open standaarden en open source te worden.
Dat was in 2007. Nu, ruim veertien maanden later, is de glans er wel af. Het actieplan lijkt de harde confrontatie met de realiteit nauwelijks te overleven en in de open source wereld loopt het geduld op haar einde.

Die open source wereld heeft zich geduldig betoond. Na het enthousiasme van december 2007 was al duidelijk dat de eerste deadlines in het actieplan niet op een normale manier haalbaar waren. Het nieuwe programmabureau NOiV werd open en constructief tegemoet getreden, evenals met de voorganger OSSOS was gebeurd. Er moest al snel een teleurstelling geïncasseerd worden, want Jan Willem Broekema, het boegbeeld van OSSOS, mocht niet verder in het NOiV. Te controversieel, zo was het geluid.

Een GOUDen ondermijning
Een tweede teleurstelling, zeg maar een forse klap in het gezicht, was GOUD, het project rond de invoering van een uniforme desktop voor de rijksoverheid (tussen de 3.000 en 12.000 werkplekken). In januari 2008 maakte de minister van Financiën, Wouter Bos, duidelijk dat de nieuwe werkplek pas in 2012 ruimte zou bieden aan open standaarden. Het net goedgekeurde actieplan sprak over een deadline van 2010, waarmee dus al bij de start twee jaar vertraging geïncasseerd moest worden. GOUD bleek niet meer te stoppen en werd voorzien van een bescheiden open randje.
NLnet is er inmiddels in geslaagd via een WOB-verzoek meer inzicht te krijgen in de besluitvorming rond GOUD. Het blijkt dat ambtenaren van het Ministerie getracht hebben de aanbestedingsprocedure zodanig in te richten dat alternatieve aanbiedingen (lees: niet gebaseerd op Windows Vista en bijbehorende software) weinig tot geen kans hadden.

OpenDocument bestandsformaat niet verplicht voor overheden
Een van de speerpunten in het actieplan was de invoering van het OpenDocument bestandsformaat. In augustus 2008 verscheen de Actielijn 6 ODF-invoering, waarmee duidelijkheid werd verschaft over de wijze waarop dit moest gebeuren. De uitwerking stelt dat overheden niet verplicht zijn om intern gebruik te maken van deze open standaard. Het gebruik van een open documentstandaard is een voorrecht voor burgers in hun communicatie van en naar de overheid. Is dat winst?
Nee, het zal uiteindelijk alleen maar tot meer kosten en verwarring leiden. In combinatie met GOUD kan dit leiden tot overheden die intern en onderling met gesloten bestandsformaten blijven werken en ‘slechts’ in de communicatie met burgers ruimte bieden voor open formaten. Dat kost extra werk en gaat ongetwijfeld zorgen voor problematische conversies.
Daarbij wordt het open standaardenbeleid juist opgevoerd als essentieel voor het vergroten van de interoperabiliteit en verkleinen van de leveranciersafhankelijkheid. De wijze waarop actielijn 6 is uitgewerkt draagt daar nauwelijks toe bij. Integendeel.

‘Comply or Explain’, maar waar is ‘and commit’ gebleven?
Een centraal en krachtig beginsel in het actieplan was ‘comply or explain, and commit’. Of je voert open standaarden in, of je hebt als organisatie een verdomd goed excuus, maar je legt je dan wel vast op invoering van open standaarden zodra dat kan.
Het actieplan werd verankerd via de Instructie Rijksdienst inzake aanschaf ICT-diensten en ICT-producten in november 2008.  De instructie heeft betrekking op aanschaf of vervanging van ICT-diensten en producten van minimaal € 50.000,–. Rijksoverheidsorganisaties moeten gebruik maken van de (toch wel korte) officiële lijst van open standaarden bij het Forum Standaardisatie. Mooi toch?
Niet helemaal. De instructie is alleen geldig voor de rijksoverheidsorganisaties en niet voor andere overheden en organisaties in de publieke sector die ook in het actieplan waren meegenomen. En er was slechts sprake van ‘comply or explain’. Niks geen ‘and commit’ meer.
De beperking tot rijksoverheidsorganisaties werd ook zichtbaar in publieke uitingen rond NOiV, waar steeds meer werd gesproken over ‘overheden’ en nauwelijks nog over ‘(semi)publieke sector’. Dit was en is geen vergissing, zo bleek afgelopen donderdag. De programmamanager NOiV verklaarde in het Open Source Jaarboek 2008-2009 dat haar was medegedeeld dat het actieplan uitsluitend dwingend opgelegd kan worden aan rijksoverheidsorganisaties. Het Rijk, en daarmee het NOiV, heeft simpelweg niet de bevoegdheid om de uitgangspunten van het actieplan aan andere overheden op te leggen.
Door het wegvallen van ‘and commit’ is de toekomstgerichtheid van het actieplan ondermijnd. Immers, rijksorganisaties kunnen nu volstaan met uitleggen waarom overstap naar open standaarden en open source software echt niet kan. Bij een handige toepassing van de GOUD-aanbestedingsroute, iets wat al navolging lijkt te krijgen, verschaft de organisatie zich niet alleen voor nu, maar ook voor later krachtige argumenten om aan de ‘explain’-eis te voldoen.

‘Vleesch noch visch’
Een paar dagen voor het NOiV Jaarcongres 2009 kwam het Centraal Planbureau met het rapport “Competition, innovation and intellectual property rights in software markets” (PDF). Het Ministerie van Economische Zaken wilde weten wat de economische effecten zijn van het stimuleren van open source software. Het CPB (de club van de voorspellingen over de economische crisis en zo) antwoordde in het Engels (waarom eigenlijk?) en met gebruik van zo ingewikkeld mogelijk economenjargon, dat zij dit voor Nederland niet kunnen bepalen. Ongetwijfeld zal een stimuleringsbeleid meer gebruikers van open source software opleveren.
Het rapport is voldoende vaag voor gebruik van het formuleren van ‘explain’ argumenten. De onderliggende theorie van innovatie is niet getoetst voor de softwaremarkt, de sleutelbegrippen zijn nauwelijks geoperationaliseerd en met de beslisboom kun je alle kanten op. Het ministerie van EZ is er blij mee.

Welles, nietes
Hoe staat het met de bekendheid van het actieplan NOiV bij de betrokken overheden? Die vraag werd actueel in september 2008. Webwereld berichtte over een onderzoek van MarketCap waaruit bleek dat een substantieel deel van de overheidsmanagers (inclusief ICT-managers) het actieplan niet eens kende. Wat doe je dan naar goed ICT-gebruik? Je laat een eigen onderzoek uitvoeren.
Eind 2008 kwamen de resultaten van de NOiV Monitor beschikbaar. Gelukkig, het beeld was veel positiever dan het vermadelijde MarketCap onderzoek. Goed, niet iedereen stond te trappelen van enthousiasme rond het actieplan, maar er zat beweging in. Dit resulteerde in een gepubliceerde ranking in februari (EZ scoorde heel hoog), maar op 4 maart (een dag voor het NOiV Jaarcongres) werd die ranking teruggetrokken. Bleek toch dat de vragenlijsten niet helemaal, niet helemaal goed en niet helemaal door de juiste personen waren ingevuld.
Het laat toch een indruk achter van te snel willen scoren met goed nieuws.

Kritiek vanuit NOiV zelf
De programmamanager NOiV was zeker niet blind voor de factoren die een goede uitvoering van het actieplan in de weg stonden (en staan). Dit blijkt uit de gesprekken die zij heeft gevoerd met Hans Sleurink in het kader van het Open Source Jaarboek en het gesprek met Gijs Hillenius in februari 2009. In dat laatste gesprek wordt duidelijk dat het aanbestedingsrecht alle ruimte aan overheden geeft om de status quo (lees: een gesloten omgeving) te handhaven. De nieuwe rijksdesktop GOUD maakt onvoldoende gebruik van open source software en het is triest dat naast het Octrooicentrum Nederland niets gebeurd op het gebied van migratie naar open source desktops.

Wie pakt de aanbestedingen aan?
Met de ICT aanbestedingen blijkt veel mis te zijn. Zo wordt niet aanbesteed waar dat wel zou moeten en als er wordt aanbesteed worden de regels overtreden, bijvoorbeeld door leveranciersspecifieke eisen te stellen. Wie moet/mag dat aanpakken. De staatssecretaris legt die taak neer bij het programmabureau NOiV. Maar ja, wat kan die organisatie anders doen dan het sturen van brieven en het stellen van vragen. Het NOiV is geen partij bij de aanbestedingen, heeft geen instrumenten om overtredingen van de aanbestedingsregels aan te pakken en geeft nu al nauwelijks over de middelen te beschikken om haar huidige taak (onder andere het begeleiden van ministeries bij het formuleren van een open standaardenbeleid) uit te voeren.
Dit klinkt mij als /dev/null oplossing in de oren. Het klinkt daadkrachtig, maar leidt tot niets.

Geen Meldpunt, wel een Meldpunt
En laten we ten slotte het Meldpunt Gesloten Standaarden en de Open Standaarden Brigade niet vergeten. In december 2007 werd dit, op verzoek van de Tweede Kamer, toegevoegd aan het actieplan. Het zou moeten bijdragen aan de versteviging van het actieplan. ‘Zou moeten’ want het programmabureau ziet er niets in. De argumenten daarvoor klinken overigens niet eens zo onlogisch. Wat is het nut van een meldpunt zonder stevige bevoegdheden en middelen? Dat is een tijger zonder tanden. Maar het was wel weer een volgende bouwsteen die uit het actieplan en het open standaardenbeleid werd gehaald.

‘Not amused’
Bij het ministerie van Economische Zaken was men afgelopen vrijdag ‘not amused‘. De berichten dat én het meldpunt er niet van zou komen én het actieplan slechts beperkt dwingend opgelegd kon worden wekten forse irritatie op. Een dag na het NOiV Jaarcongres, waar Ank Bijleveld (staatssecretaris Binnenlandse Zaken) wel maar Frank Heemskerk (EZ) niet aanwezig was, werd het programmabureau tot de orde geroepen. Het was allemaal een ‘foutje’ geweest. Er komt wel een meldpunt (wacht maar op de komende voortgangsrapportage), de lagere overheden komen echt aan de beurt en over de benodigde extra middelen valt te praten.

De Nieuwe Kleren van de Keizer
Het geheel overziend duikt het beeld op van een actieplan Nederland Open in Verbinding dat stap voor stap is ondermijnd en ontmanteld. Het ontbreekt aan een politieke, bestuurlijke en beleidsmatige ruggengraat, aan daadkracht om het beleid echt in daden om te zetten. De glans is ondertussen wel van het actieplan verdwenen.
In het verhaal van Hans Christian Andersen, ‘de nieuwe kleren van de keizer‘, besluiten de keizer, de hovelingen en de burgers gezamenlijk om maar niet te zien dat de keizer er als Arie Boomsma in de Linda bij loopt. De opvliegerige reputatie van de keizer maakt dat iedereen verkiest te blijven geloven in de leugen en met open ogen de realiteit ontkent.
Nu we dan toch bij de Linda zijn aangekomen. De officiële open source ambassadeur, Erik Gerritsen, vertelde op het jaarcongres dat in de wandelgangen wordt gesproken over een nieuwe ‘glossy’, Frank en Ank, vernoemd naar de twee betrokken staatssecretarissen Frank Heemskerk en Ank Bijleveld. Bij een ‘glossy’ denk ik eerder aan PR en gebakken lucht, iets wat de keizer uit het verhaal vast zou kunnen begrijpen. Dat verhaal zou mooi in het nulnummer van de ‘Frank en Ank’ geplaatst kunnen worden. De bewindslieden verplichtten zich tot een smaakvolle blootreportage, ter illustratie van het ‘open’ beleid. Ze mogen zich van mij bedekken met de restanten van het actieplan. Wordt het toch nog een ‘Arie Boomsma’ editie.